经济观察报 记者 李紫宸

在2018年的政府工作报告中，总理又一次为近十亿手机网民说话了。

政府工作报告对于进一步降低移动通信资费做出了明确的表述：“加大网络提速降费力度，实现高速宽带城乡全覆盖，扩大公共场所免费上网范围，明显降低家庭宽带、企业宽带和专线使用费，取消流量‘漫游’费，移动网络流量资费年内至少降低30%，让群众和企业切实受益，为数字中国建设加油助力。”

在3月5日下午的全国两会“部长通道”上，工信部部长苗圩总结“提速降费”成效时表示，三年来，通过提速不提价、流量不清零、取消语音通话的长途和漫游费等措施，国内宽带用户的单价下降了90%，移动通信用户的单价下降了83.5%。

苗圩表示，今年在移动流量资费方面，除了要取消移动流量的漫游费之外，还要促进移动流量每G每个月的资费下降，这两项措施加在一起，到年底之前，移动流量资费要比去年下降30%以上。

当晚和次日，中国移动、中国电信和中国联通三大基础运营商集体表态，表示将立即行动、全力以赴落实政府工作报告中提出的要求。

3月6日，工信部信息通信发展司发布官方消息表示，为落实政府工作报告有关要求，让广大用户尽早受益，工信部将推动基础电信企业抓紧落实，尽快做好实施准备工作，争取今年7月1日实施。

三大基础运营商则表示，此项工作涉及用户面广、套餐种类多、各省差异大，需要开展套餐与合同的梳理和调整以及系统改造等工作，企业将全力以赴，加班加点推进工作进程。

两次降费被质疑“不够真诚”

2015年4月14日，李克强总理主持召开的经济形势座谈会，针对与会者对于“流量费太高”的反映，李克强总理表示，有关部门负责人可以研究如何把流量费降下来。一个月之后，李克强总理在国务院常务会议上再次指出，降低网费和流量费不是政府的决定，而是“不降不行”的市场选择。

随即，中国移动、中国电信、中国联通三大基础运营商相继推出了一系列针对网络降费的措施。例如，中国移动在2015年5月推出了“八大举措”，包括10元1GB夜间流量套餐、10元1GB假日流量套餐、50元2GB全国流量的4G流量卡、国际及港澳台漫游流量包天等。同年10月1日，三大电信运营商同时开始推行当月剩余流量单月不清零服务，即，用户当月剩余流量可转到下个月继续使用，但剩余流量不能累计到第三个月。

不过，这样的降费措施依然没能减少用户对于上网资费贵的反映，与之伴随的是对于三大基础运营商在降费措施上“不够真诚”的疑惑。以中国移动为例，在其“八大举措”中，10元1GB夜间流量、白加黑流量、10元1GB假日流量、套餐外安心服务、国际及港澳台漫游流量包天等措施更多的是把特殊时间利用起来，大多数时候，用户都很难切身感受到这些实惠。

中国电信的降费措施和中国移动大同小异，例如流量包“买一送一”实际上是买1GB正常流量送1GB夜间流量，定向流量则需要开通特定服务且只针对特定服务使用。中国联通同样被认为没有推出实质性的惠民举措，仅有省内流量、定向流量等小幅优惠。

在数据流量与套餐上，一直以来都有“本地流量”与“全国流量”的区分。从各家推出的套餐来看，全国流量的价格要明显高出本地流量的价格。用户在全国流量消耗完毕或是跨省出差的情况下，需要为全国流量支付更高的价格。

不过，根据主管部门的数据，三大基础运营商在降费惠民方面做出了一定的成绩：2016年年初，工信部在总结2015年工作时表示，三大运营商均已完成了2015年提速降费既定目标：固定宽带、移动流量平均资费水平降幅分别超过了50%和39%。同时，为用户节省了400亿元。

中国信息通信研究院规划所的研究人员向经济观察报解释了来自这种用户和主管部门的两种不同态度：“如果从月度或是年度的手机资费总支出来看，用户的感知可能是其支出并没有下滑。但如果以上网流量的单价计算，确实是在不断下降的。”

2017年3月，三大运营商也公布了自提速降费以来的成效。中国移动称，2014年到2016年间，中国移动手机上网平均单价累计降幅达63.5%；中国电信表示，过去两年，中国电信手机流量费下降57.4%；中国联通表示，中国联通去年流量平均资费水平降至新低，相比2015年底降幅超过48%。

飞象网CEO项立刚认为，电信运营商降低资费主要来自三大方面的动力：第一是技术的进步，第二是竞争，第三是政府的压力。

从2015年4月首提“提速降费”到2018年3月第二次将其明确写入政府工作报告，李克强总理在不同的会议上至少6次提及通信领域的这一惠民措施。2017年3月5日，李克强在《政府工作报告》中要求，网络提速降费要迈出更大步伐，年内全部取消手机国内长途和漫游费。当年9月1日，三大基础运营商终结了语音通话漫游的历史。

不过，伴随着语音通话消费的减少，用户显然对于支出比例更大的上网资费最为关心。

再次降费或能感受到“真实惠”

2018年3月6日，也即政府工作报告公布的第二天，工信部信息通信发展司发布官方消息表示，为落实政府工作报告有关要求，让广大用户尽早受益，工信部将推动基础电信企业抓紧落实，尽快做好实施准备工作，争取今年7月1日实施。

上述工信部司局还提到：“基础电信企业表示，此项工作涉及用户面广、套餐种类多、各省差异大，需要开展套餐与合同的梳理和调整以及系统改造等工作，企业将全力以赴，加班加点推进工作进程。”

中国信息通信研究院的上述人士向经济观察报介绍，一直以来基础运营商采用各省独立运营的机制，结算也由省独立开展。举例来说，某用户的手机号归属地是河南省，该用户出差到北京，提供通信服务的是北京的运营商，收钱的却是河南省的运营商，此时，河南省与北京市的运营商之间便需要展开结算。

这种跨省结算推高的成本是造成差异化收费的重要原因。上述人士表示，此次取消流量的“漫游”费，基础运营商需要对这样的结算方式进行改变，除此之外，在这四个月的时间之内，对于已有的套餐服务业也需要进一步的梳理。

2014年以来，三大运营商的每月每户使用流量均呈现快速的增长。统计数据显示，从2014年到2017年，中国移动的户月均流量消费增长了9.2倍，中国联通增长了8.1倍，中国电信增长3.45倍。与此同时，流量价格(每100MB的价格)也下降了很多，从2014年到2017年，中国移动的流量价格下降了91%，联通下降了87%，电信下降了77%。

上述中国信息通信研究院人士分析说，资费的下调在一定程度上能够刺激需求的增长。来自工信部的数据显示，2017年中国平均每个手机用户月消费流量在1775MB左右，是上年的2.3倍。不过，和美国、韩国以及欧洲一些国家的人均消费量相比还有一段不小的差距，这意味着在未来一两年内，中国对于移动上网的需求还将持续高速增长。上述人士同时认为，5G时代到来之后，伴随VR等技术的进一步发展和应用，流量需求还会呈现高速增长，这可能会进一步带来国内流量单价下降的空间。

“一方面基础通信设施等方面要持续的投入，另一方面，则有来自政府的降费惠民的要求，基础运营商需要权衡价格和营收增长之间的关系。”该人士向经济观察报表示。

3月6日，工信部副部长陈肇雄对外表示，按照政府工作报告的部署，在资费降低方面，工信部将重点围绕降低手机流量费、家庭宽带费、企业宽带费和专线资费等持续加大力度。

具体来说，针对取消流量“漫游”费，工信部将推动基础电信企业加快开展套餐梳理和调整、系统开发和改造、测试和业务验证等工作，确保广大用户在7月1日前享受到这一红利。除此之外，工信部还将鼓励基础电信企业继续推进大流量互联网卡、阶梯式流量放心用等流量降费措施，确保移动网络流量资费年内至少降低30%。

3月8日，分享通信集团董事长蒋志祥向经济观察报表示，从目前来看，基础运营商至少还有30%的降价空间。来自迪信通的一位业内人士则在同一日向经济观察报分析认为，鉴于前两次大张旗鼓的降费措施带来的反响平平，以及来自政府部门的压力，这次基础运营商降费的力度应该会更大，届时群众有可能更加真切地感受到降费带来的实惠。

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