从此一行两会！为何只银监会保监会合并？谁可能出任首任主席？先从哪些部门“动刀”…看五大焦点

　　金融监管机构改革，靴子落地。

　　就在3月13日，国务院机构改革方案终于出炉。位于北京金融街(10.280, -0.07, -0.68%)的鑫茂大厦南北楼，不久将会摘下各自门前的指示牌，统一挂上一个新牌子——中国银行(4.170, -0.02, -0.48%)保险监督管理委员会。1998年11月18日成立的保监会和2003年4月28日成立的银监会在走过十余年的沧海桑田后，再次相遇合手前进。

　　国务院机构改革方案提请十三届全国人民代表大会第一次会议审议，其中金融监管机构方面，将银监会、中国保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会（银保会），作为国务院直属事业单位。

　　将银监会、保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责，划入央行。不再保留中国银监会、中国保监会。

图片来源：东方IC

　　这意味着，对于银行、保险行业来说，央行负责审慎监管、银保会负责行为监管，成为大方向。

　　为何只是银监会和保监会合并？整合会从哪些部门率先开始？重要性监管制度制定职责为何划归央行？谁出任首任主席？业内如何评价此次合并？券商中国记者带您一起理清五大问题。

　图片来源：东方IC

　　1问题一：为何只是银保合并？

　　在机构改革方案靴子落地前，坊间就已“嗅到”银保合并的可能性。自从去年4月前保监会主席项俊波在“落马”后，这个位子在此后的11个月里一直空缺，不禁引发外界对保监会可能会被改革的无尽遐想。

　　不少分析人士指出，银监会和保监会合并，既有金融监管体制改革的需要，也是人事调整所可能触动的个人利益影响力的权衡。

　　就在机构改革方案公布的当天，中央财经工作领导小组办公室主任刘鹤在人民日报发表了一篇名为《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》的文章，详解此轮机构改革的高层思路。

　　值得注意的是，刘鹤指出，深化党和国家机构改革要坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。

　　“银监会、保监会合并，说明强化按经营业务性质来划分监管对象的功能监管，正成为监管改革的大趋势。两个监管部门对银行和保险机构的监管理念的本质是一致的，都是以资本约束为核心的金融监管。”一接近监管部门人士对券商中国记者称。

　　上述监管部门人士的看法与央行研究局局长徐忠的观点较为一致。徐忠表示，银行与保险统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。

　　具体来说，一方面，银行与保险在监管理念、规则、工具具有相似性，对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。例如，保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”（“偿二代”）以风险为导向，制定不同风险业务的资本金要求，就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求，因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议III”。

　　另一方面，在我国金融监管资源和专业人才“供不应求”的背景下，尤其是地方层面保险监管人才匮乏，统一监管有利于发挥协同效应，集中整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力，提高监管的质量和效率。

　　此外，机构改革往往会遇到人事调整的巨大阻力，特别是机构的撤销和合并，意味着机构内部的人员会出现调整。与银监会的派出机构延伸到地级市不同，保监会仅有五家地市级分局，其余皆为省（自治区、直辖市和计划单列市）级，监管人员相对较少，因此推动部门调整时所遇到的人事问题阻碍相对较少。

　　全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟表示，在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面“保险”和“银行”有类似性，两者都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配。而证监会是管信息披露真实性，特别是管欺诈，属于投资者保护范畴，它对证券公司没有资本金要求。银保合并有相近性，而证监会不一样。

　　2问题二：整合会从哪些部门率先开始

　　方案显示，将银监会、保监会职责整合，如何整合？从两大部委各自职能部门中，或许可以找到一些线索。

　　银监会内部设有28个部门，保监会设有15个职能机构和2个事业单位，同时，两个部委在全国范围内都设有派出机构，即地方监管局。

　　银监会的28个部门包括：

　　办公厅、政策研究局、审慎规制局、现场检查局、法规部、普惠金融部、信科部、创新部、消保局、政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、外资银行部、信托部、非银部、处非办、财会部、国际部、监察局、人事部、宣传部、机关党委、党校、系统工会、中央金融团工委（系统团委）、机关服务中心。

　　保监会的15个职能机构包括：

　　办公厅（党委办公室）、发展改革部、政策研究室、财务会计部（偿付能力监管部）、保险消费者权益保护局、财产保险监管部（再保险监管部）、人身保险监管部、保险中介监管部、保险资金运用监管部、国际部（港澳台办公室）、法规部、统计信息部、稽查局、人事教育部（党委组织部）、党委宣传部（党委统战群工部，含机关党委）。另有2个事业单位，即培训中心、机关服务中心。

　　银监会和保监会内设部门对比：

　　不难看出，两部委有不少职能相同或类似的部门，包括办公厅、政策研究局/室、法规部、财会部、消费者权益保护局、国际部、稽查局、人事部、机关党委等。整合或从这些部门中率先开始。

　　而银监会和保监会内部门设置的不同，主要来自监管对象的不同。

　　银监会根据监管对象的不同类型、体量、业务设置了政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、外资银行部、信托部、非银部等部门；保监会对此分类相对简单，设置的相关部门仅财险部、寿险部、中介部和资金部。

　　这些机构和业务监管部门，因所监管对象不同，或仍保留。不过，不排除有调整。

　　一个方向是，保监会的部门设置可能向银监会靠近，比如设置中小险企监管部、外资险企监管部等。今年两会期间，就有人大代表提出设立中小保险公司监管部门的建议，对保险公司实施差别化监管。

　　值得一提的是，针对机构改革对保监会的影响，保监会副主席陈文辉今日对券商中国记者表示，会按照统一要求进行调整。

　　3问题三：为何这些职能划归央行？

　　实际上，银监会和保监会合并并未大超市场预期，但对于改革方案中提出的“将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责，均划入中国人民银行”这一说法，颇为疑惑。

　　之所以要将制定法律法规、监管制度等划归央行，或许是出于分离监管与发展的职能，这也是第五次全国金融工作会议上提出的要求。我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险，身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。

　　徐忠就认为，分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定，主要有两个考虑：

　　一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权，增强监管政策的透明度，从而保证监管者专注于监管，防止目标偏离。

　　二是有利于防范化解系统性金融风险。在金融业综合经营趋势明显的背景下，金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显，系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围，以近年来快速发展的万能险为例，其资金链条可能横跨银、证、保多个行业，从单个监管部门的角度看，都监管合规、风险可控，但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。

　　不过，重大监管法规编制的职责划归央行，对银监会和保监会自身来讲，会涉及到原有部门设置的调整，而调整的幅度有多大目前仍不得而知。以银监会为例，2015年其在统计部的基础上，设立了审慎规制局，负责拟定各类银行和非银行金融机构审慎经营规则，统筹非现场监管工作等；法规部负责起草、拟订监管法律、行政法规、部门规章、规范性文件等。而普惠金融部、大型银行部、股份制银行部、城商行部、农村金融部、信托部、创新部等业务或机构监管部门也会参与或单独拟订相关文件。

　　此外，将监管政策法规的制定划给央行，是否真的利于监管者专注监管、提升监管效率，这一点也有声音存疑。

　　华东地区一央行分行人士对券商中国记者表示，制定监管法规是要建立在对行业发展和监管充分了解的基础上，从这个角度看并不能脱离监管本身来制定政策，否则可能会出现南辕北辙的情况。“但对于重要的监管法规的制定，在央行的主导下，多部门联手研究制定是有必要的，这样来看，银监会和保监会原有的政策研究和制定部门的功能和人事，可能并不会出现大调整”。

　　4问题四：谁最可能出任首任主席？

　　银监会和保监会合并后，外界另一个较为感兴趣的问题，莫过于这个即将成立的中国银行保险监督管理委员会的第一位主席人选，素有“改革猛将”之称的现任银监会主席郭树清在外界的呼声最高。

　　“郭从山东省长的位子调到银监会担任主席一职，此后便拉开了银行业强监管大幕，他是个坚定的改革派，对待金融监管态度严厉且雷厉风行，适合执掌监管部门。”北京一位银行业观察人士称。

　　5问题五：业内如何评价？

　　对于银监会、保监会整合为中国银行保险监督管理委员会，央行负责审慎监管，业内如何评价？有何期待？券商中国记者将主要关注点梳理如下。

　　涉及银监会、保监会以及央行的机构改革，是对金融监管协调的落实。监管协调是近年金融监管改革的目标和方向，以更好解决金融分业监管的空白、交叉和标准不一致问题。去年7月召开的第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，将在金融主要监管部门中建立起协调机制，定下了金融监管协调的方向。

　　多位业内人士认为，银监会和保监会整合，将使得银行和保险监管的协调无障碍，并且央行负责审慎监管，将使得保险业和银行业监管标准达到一致。此前，保监会、银监会出台的部分政策已实现了统一方向，比如穿透原则、实质重于形式原则等。

　　“银行和保险受同一机构监管，对于银行和保险的合作，可能会给业务带来实质利好。”一位中小寿险公司人士称，比如保障型保险产品在银行的销售，乃至交叉销售等，可能会有助推。

　　一位资深保险高管向记者表达的是，在合规经营、风险防控方面，保险业相较银行业要弱一些，如果按照银行的标准来监管保险业，则将利于保险业的长远稳健发展。

　　几位保险业人士还提到，保监会银监会合并，对于保险机构和银行来说，负债端不会有太大变化，投资端可能会相对统一。比如，目前保险资金运用比银行资金运用更广泛，未来可能会走向一致。

　　同时，监管的主基调不会变，防范风险、服务实体经济，是银行、保险业的当前监管主要工作。在这两个问题上，新的监管机构会如何用行动作答，牵动银行、保险行业。

　　从1998到2018，细数保险业监管之变

　　银监会和保监会均“脱胎”于中国人民银行，时间上有先后的差异。保监会成立于1998年11月，银监会成立于2003年4月，银监会“独立”存在的时间稍短，且与央行在业务上更为紧密。因此，这次机构改革，业内分析，保险系统受到的影响要比银行系统更大。加之保险业近年出现乱象，原主席落马，新机构之于保险业的影响，也更受关注。

　　在保监会即将划上句号之际，难免回望。1998年11月18日，保监会诞生于中国保险业最稚嫩的时期，到如今接近20年的时间内，经历了保险业跌宕起伏，有过马永伟、吴定富、项俊波三任主席。

　　此刻，我们不妨来回顾三位保监会主席的任期以及他们监管下的保险业，并期待接棒肩负监管使命的新监管机构，让行业走得更稳、更远、更好。

▲图为1998年11月18日保监会成立大会召开后的“挂牌”，据照片拍摄者高星表示，当时没有挂牌仪式，正在挂牌子的是保监会办公室两位行政人员。图片刊发于1999年第1期《中国保险》杂志。

　　1998-2002马永伟时期：引外资、强监管

　　中国保险业最初由中国人民银行监管，1992年后金融监管开始有了分业监管的理念，后保监会于1998年11月18日成立，并从人民银行手中接过保险业监管职责。彼时，时任中国人民保险（集团）公司董事长、总经理的马永伟，成为第一任保监会主席。

▲马永伟

　　马永伟算是金融保险领域“科班”出身。1942年10月生，山东人，毕业于辽宁财经学院（现在的东北财经大学）财政金融专业。在1994年加入人保之前，他曾就任于中国人民银行、中国农业银行(4.090,-0.04, -0.97%)安徽分支机构、安徽省政府财贸办公室，并于1984年任中国农业银行副行长、党组成员，1985年开始担任中国农业银行行长。1994年进入保险行业，任中国人民保险公司董事长、总经理、党组书记，1995年任中国人民保险（集团）公司董事长、总经理；1998年至2002年任中国保监会主席。

　　马永伟任职保监会主席期间，是保险业小小扩围的一个时期，期间经历我国2001年入世，吸引外资进入我国保险业成为一大看点。在金融业中，保险市场也是最早向外资开放的、开放程度最高的。

　　这一时期，也是产险业过得最“舒服”的一个时期。当时，监管对产险实行了从市场主体准入、费率监管和投资渠道限制多方面严格的监管政策，这种政策在整体上为产险行业创造了较大的盈利空间。

　　对寿险业而言，这段期间留下了1999年统一产品定价的历史印记。所有寿险产品定价利率上限统一为2.5%的这次监管决策，对寿险行业产生了根本性的影响，强制行业建立起稳健经营和风险控制的意识，对此后的发展奠定了基础。

　　从数据上看，保险业在这一时期取得稳步的发展。根据保监会官网数据，保险业保费从1999年的1393亿元，到2002年达到3053亿元，增长了一倍多。总资产从1999年初的约2000亿元，到2002年末时约为6500亿元，增长了两倍有余。

　　2002-2011吴定富时期：从做大做强到风险防范

　　2002年10月，56岁的吴定富接棒60岁的马永伟，成为第二任保监会主席，这一任就是九年时间，成为任期最长的保监会主席。事实上，这之前，在保监会1998年成立时，吴定富就曾担任第一副主席（副部级），开始了与保监会的缘分。

▲吴定富

　　相较第一任保监会主席马永伟，中文系毕业的吴定富经历要丰富得多。1946年7月出生，湖北人，有学校教师、文曲剧团、宣传部门、县长、湖北审计局、湖北审计厅任职经历，1995年10月到1998年11月担任中纪委驻审计署纪检组组长，1998年11月到2001年1月任职保监会副主席，2001年4月调职中纪委秘书长，2002年10月重返保监会，任保监会主席。

　　吴定富留给保险业的第一个标签是“做大做强”。他上任伊始就在2003年1月全国保险工作会议上说，“在5到10年的时间内，要真正把中国保险业做大做强，冲出亚洲，走向世界。我们中国的保险业应该、也有能力为世界的保险业作出贡献。”后来的数字充分体现了保险业在这一目标下的发展。到2011年底，保险业年度保费收入达到1.4万亿元，总资产6万亿元，中国成为全球最重要的新兴保险大国。

　　而在上任保监会主席最初几年，吴定富最主要的一项工作，其实是化解行业背负的沉重利差损压力。利差损是稚嫩的寿险行业在上世纪九十年代疯狂发展的产物。在自由定价的市场中，不少公司把产品预定利率定在10%左右的高水平，但当时的险资投资范围仅为有限的固定收益类资产，真实的投资收益远不及承诺给客户的收益水平，中间的差距就形成了巨大利差损。

　　首先要解决的就是几家大公司的资本金问题。吴定富推动中国人保等国有保险公司改制，实现人保财险、中国人寿(26.810, -0.18, -0.67%)分别于2003年11月、12月上市，中国平安(68.820, -0.60,-0.86%)（2004年）、中国太保(38.980, 0.16, 0.41%)（2007年）陆续登陆资本市场，逐渐解决了资本金不足问题。而在逐步减轻和化解利差损风险后，保险行业进入新一轮业务扩张期。

　　吴定富还将发展保险业提到政治高度，并为保险业争取来了国家层面“顶层设计”的政策。2006年6月，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》出台，这一保险业老“国十条”，对农业保险、商业养老健康保险、责任保险等的发展给予支持，对于行业发展提供了广阔的政策空间。而受益于该政策，保险资金投资范围扩围到股票资产，并有了投资不动产、创投企业、境外投资的“口子”。此后保险投资“一年赚了五年的钱”，2007年保险资金运用收益超过前五年总和，投资收益率达到历史最好的10%左右水平。

　　不过，其中蕴含的风险也逐渐显现，2008年前后，一些险企资金运用违规、公司治理问题突出，此时保险业的监管由做大做强转为风险防范。保监会2008年第1号令便是《保险公司偿付能力管理规定》，当年9月1日起施行，保险偿付能力监管硬约束落地。

　　强制建立起做业务要有“资本”的概念，成为吴定富时期保险业的又一件大事。

　　2011-2017项俊波时期：从风光无两到风口浪尖

　　2011年10月，65岁的吴定富退休，时任农行董事长项俊波接过保监会主席之职。与前两任相比，项俊波可谓“另类”保监会主席。

　　上任保监会主席伊始，项俊波因极富传奇色彩的经历，曾被媒体大书特书。项俊波为重庆人，出生于1957年1月，毕业于北京大学博士，法学博士学位，研究员。从1993年开始做审计相关工作，积累了20多年审计工作经验，一直到2004年7月，从国家审计署副审计长调任中国人民银行副行长，2007年6月调至农行，历任行长、董事长。2011年10月，调任保监会主席。

　　项俊波上任约一年后，开启了大刀阔斧的“将市场的权力交给市场”的从投资端到承保端的系列改革：2012年下半年放开投资端，此后逐步推进车险、寿险费率市场化。2014年8月，保险业迎来新“国十条”，保险业从“需要国家”到“国家需要”的层面，风光一时无两。

　　随之，从数字上看，保险业实现了快速发展，五年时间，保费、资产规模均实现了翻番。2016年，保险行业实现原保费3.1万亿，总资产突破15万亿，中国成为全球第二保险大国。

　　把市场的交给市场，保监会的想法是“放开前端、管住后端”，一场改革偿付能力监管制度的工程也由此开启——2012年初，保监会主导建立第二代偿付能力监管制度，将之前的规模导向转为风险导向。偿二代在2015年试运行后，2016年已正式实施，成为行业的资本监管制度，受到国际关注。

　　不过，表面的强大之下，暗藏的风险和问题逐渐暴露。

　　一些保险公司在开放的监管政策下定位严重“跑偏”，失了“保险公司”之实，不做保险保障业务，而去以实质上的高收益理财业务招揽大量保费，为了覆盖负债的高成本，又进行激进的投资，甚至违法违规用保费循环虚假增资放大杠杆，积聚了大量风险。

　　同时，个别险企大量涉足跨领域产业，违背保险资金财务投资的初衷，甚至干预企业经营，对相关实体企业经营造成了负面影响，引发了资本市场和社会各界关注，保险业被推到风口浪尖。

　　随之，保监会逐渐收紧监管，提出“保险业姓保、保监会姓监”，激进险企收到了一定监管措施，严监管的说法逐渐开始。

　　此后，让人唏嘘的是，项俊波2017年4月接受组织审查。随后，一系列严重违反政治纪律、违反廉洁纪律的严重违纪行为浮出水面，并涉嫌违法犯罪，性质十分恶劣，情节特别严重，被开除党籍和公职。

　　在主席空缺的这近一年内，保监会以空前的决心重塑监管形象，摒弃“父爱”式监管定位，坚决肃清项俊波毒流，强监管、严监管成为主基调。这个时期，保监会出台以“1+4”系列文件为主的多个监管文件，弥补监管短板，以严厉举措“纠偏”行业发展，推动全行业重新找回定位。

　　2018新的时代：银行保险监督管理委员会

　　如今，属于保监会的历史即将划上句号，但保险监管工作还将继续，中国银行保险监督管理委员会成立后将续写保险监管的篇章，为保险业服务实体经济，成为社会稳定器和经济减震器，以及自身稳步向前，发挥根本作用。

　　结束也意味着另一种开始，期待保险业更好。

　　附：九张图读懂国务院组成部门调整

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